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    襄阳市关于开展 “先建后验”改革试点工作经验及建议
    时间:2019-04-25 11:13来源:襄阳市行政审批局作者:郑长军点击:

    2018年1月底,李克强总理对《湖北快报》报送涉及我市的“湖北省开展企业投资项目‘先建后验、多评合一、统一评审’试点工作成效明显”信息上批示:“此件送立峰同志阅。从地方实践来看,投资项目审批流程还有很大优化空间。请发改委牵头总结地方做法,对流程再做精简。以项目审批流程简化来促进投资和创业兴业。”

    2月2日,国家发改委在武汉召开了“先建后验”调研座谈会议。王晓东省长对此情况高度重视,专门找省发改委主要领导了解情况并要求各地方要高度重视。以下是我市开展“先建后验”改革试点工作的相关经验和建议。

    一、我市工业项目建设“先建后验”政策出台背景

    我市“先建后验”改革试点即工业项目建设“零审批”改革,是市委市政府深化行政审批制度改革的重大决策、是在“审管分离”体制下探索转变审批、监管和服务方式的具体尝试。2016年底,襄阳市委第十三次党代会提出了深化“放管服”改革,探索“零审批”制度的要求。我们借鉴广东、浙江等发达地区成熟经验并结合我市实际情况拟定了《襄阳市工业项目建设“零审批”改革实施方案》。对“零审批”及其适用范围、办事流程、保障措施和职责分工、组织领导等都做了明确界定。经前后3轮征求市直部门意见和市政府法制办合法性审查,报请市政府常务会议审议通过,2017年5月19日,市政府正式印发了《关于印发襄阳市工业项目建设“零审批”改革实施方案的通知》(襄政办发〔2017〕29号)。

    二、“先建后验”的含义及适用范围

    1.含义:是指企业投资国家鼓励类、允许类的工业项目,在项目单位依法取得土地使用权后,按照政府(各行业主管部门)设定的准入条件、建设标准和相关要求,依法依规自主开展勘察、设计(消防设计、人防设计、防雷设计、施工图设计)、环境影响评价、节能评估、施工图审查等事项,并向政府有关部门作出具有法律效力的书面承诺和备案后,依法依规自主选择施工单位进行建设。项目竣工后,按照事先承诺进行集中验收,不达标不投产。变“先批后建”为“先建后验”,以“承诺+备案取代审批”,以“服务+监管转变职能”的审批制度。

    2.主要依据:按照《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》(国发〔2016〕72号)、《湖北省委省政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(鄂发〔2017〕4号)文件的要求,一是进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式;二是落实企业投资项目管理负面清单、权力清单、责任清单的三个清单管理制度;三是精简投资项目准入阶段的相关手续,只保留选址意见、用地(用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件。

    3.适用范围:“先建后验”适用在襄城区、樊城区、经开区区域内的工业园区中负面清单以外的工业生产性投资项目,含新建、改建、扩建项目(不适用于出租、经营的工业地产类项目)。高新区、襄州区和其他县(市)参照执行。按照市县(区)等权的要求,各行业主管部门同步下放审批权限,项目按照建设地点属地管理原则向属地职能部门申报。

    4.主要办理流程:从项目单位依法取得土地使用权后到最终竣工验收投产,办理程序精减为申请与受理——承诺与公示——建设与监管——验收与发证4个阶段11个环节;保障措施分为制定负面清单——明确准入标准——加强事中事后监管——组织联合验收——过错责任追究5个方面。

    5.建设与监管:公示结束无异议的,项目业主(企业)开始根据承诺事项和准入条件、标准依法依规自主开展项目设计和施工。在项目竣工之前完善建设规划、环评、工程建设、节能、防雷、消防、招投标等手续。相关职能部门、属地工业园区管理机构要对工业项目进行全过程的跟踪服务与监管,指导工业项目按照相关标准进行施工,完善相关手续,并对是否按承诺的标准、设计的要求开展施工进行监管服务。

    6.保障措施:一是在核准目录基础上制定负面清单。按照国家产业目录和省政府投资目录,以及“零审批”要求,研究制定我市工业项目产业“负面清单”。将关系国家安全、生态安全及落后产能、过剩产能的项目,以及其他不符合我市产业发展要求的高能耗、高污染、高安全生产隐患、人均产出低、技术含量低的项目列入“负面清单”管理(通过上述条件筛选后,符合准入政策的项目,在环境方面不存在大的风险,审批类型上属于环评报告表及以下范围)。二是“零审批”准入标准、承诺与公示。相关职能部门编制项目的准入基本条件,设定行业和项目个性化承诺标准,以及违反承诺应承担的责任。制定规范、标准的承诺书与公示内容。三是事中监管。相关职能部门要对项目业主(企业)在项目建设过程中是否按承诺的标准、通过审查的设计规范要求,以及针对项目的施工质量、安全、防雷装置、消防、能评、环保等内容进行动态监管和指导服务,尤其要加强对关键环节、关键技术、关键设备进行重点监管。相关职能部门、属地工业园区管理机构可结合实际情况,制定相关动态监管办法,对发现项目建设中未按承诺要求实施的现象可进行分类处置。对可通过整改、完善达到承诺要求的一般性违反承诺现象,可通过出具提示函、整改建议书等方式,要求限期整改、完善;对涉及质量安全、隐蔽性工程等无法通过后续措施整改的严重性违反承诺现象,相关职能部门可依法依规立即下达停工要求,并给予相应处罚。经整改仍未达标之前,该项目终止适用本方案的相关规定,相关职能部门依法依规追究项目业主(企业)责任。违规建设造成的经济损失和其他应当承担的责任由项目业主(企业)承担。四是事后监管。相关职能部门要在项目竣工投产后,建立抽查制度和定期检查制度,及时排查并消除各种隐患。五是联合验收。制定联合验收管理办法。联合验收的内容分为工程类综合验收和专项综合验收两大类。坚决落实“不达标不投产”的规定。企业因自身原因失信,不严格履行承诺,应承担项目违规建设造成经济损失和其他应当承担的责任。

    三、取得的经验和成效

    主要成效:《襄阳市工业项目建设“零审批”改革实施方案》(襄政办发〔2017〕29号)是我市探索“先建后验”的具体举措,改革措施出台后,整个办理流程11个环节共计30个工作日,比制度改革前(45个环节,办理时限111个工作日)减少环节34个,可节约81个工作日,优化时间比重达到72.9%。为做好政策落实工作,我市成立了“零审批”服务领导小组办公室,建立了以相关城区政府(管委会)、12个市直部门为成员的项目联审联席会议制度。在市政府和相关市直部门的大力支持下,我市“先建后验”政策得到了市场主体的高度认可和拥护,企业申报积极踊跃。截止日前,已对涉及襄城区、樊城区、东津新区的13个项目进行了联合评审。其中,襄阳盛世隆旅游产品创意产业园项目、消防系列设备生产项目、东津新区标准化厂房(一期)项目、汉江绿色印刷产业园-人民日报分印点项目、中化六建化工机械制造建设项目(二期)、湖北得一商用高端厨具生产基地项目、空气源热泵生产基地项目、航空器部件维修、生产及地面维护设备研发制造项目、襄阳金瑞PC构件工业园项目共9个合计投资18.14亿元的项目已完成相关程序,正式适用“先建后验”政策,正在开工建设;襄阳市金琪机电有限公司厂房建设二期项目因市规划局评审不同意未通过,9604厂火工区搬迁改造项目因市经信委(市国防科工办)评审不同意未通过,襄阳互联网+创新创业产业园(一期)项目因市消防支队和市安监局评审(涉及UPS电源发电机储油罐)不同意未通过,日日顺创新产业园项目因项目消防图纸修改未通过,被市消防支队不同意未通过。

    主要创新点:一是在工业项目建设领域变“先批后建”为“先建后验”,以“承诺+备案取代审批”,以“服务+监管转变职能”的审批制度改革试点。允许项目建设和审批程序同步办理的方式,为项目业主单位节约了大量的前期工作时间。二是项目竣工后,按照事先承诺进行集中验收,不达标不投产。凸显了政府信任企业,企业践行承诺,共同构建信用社会的“契约精神”。三是通过由相关职能部门为具体项目编制准入基本条件,设定行业和个性化承诺标准,以及违反承诺应承担的责任。使企业对项目从建设到投产全过程中需要履行的审批程序、注意事项全部明了。体现了“将麻烦留给政府,把方便留给企业”的政府服务精神。四是通过在事中事后监管过程中的跟踪指导服务,体现了在“审管分离”体制下,以“倒逼”方式促使各行业主管部门监管理念、方式方法进行转变。

    四、可供参考的有关信息

    我市所做相关改革试点尝试,是以成立行政审批局,实现了“一枚印章管审批”和“审管分离”体制为基础。我局认为若在全国大范围推广,目前条件还不一定成熟。主要是外部法治环境都是沿用“先批后建”进行规定;内部涉及各行业主管部门的思想认识短时间内难以统一等方面。以下是我们总结的一些经验,供上级领导参考。

    1.适用范围一是地理空间适用范围,即各级具备环境容量,实现污水、垃圾集中收集处理的工业园区。二是行业准入适用范围,在生产性工业项目之外,对如市政道路、旅游基础设施等环境、安全生产风险隐患较小的行业,也可考虑纳入,以增加受益对象。

    2.所需条件。一是按照属地原则,县(市、区)级政府制定产业(行业)准入“负面清单”。二是划定承载“先建后验”项目的地理空间范围。三是明确“先建后验”适用项目的程序起点(项目用地手续)。

    3.涉及责任部门。从项目办理用地手续开始,到竣工验收办理产权登记手续为止全过程中,涉及相关县(市、区)级政府、政府部门、工业园区管理机构。如:政府法治、发改、规划、国土、住建、经信、环保、水利、气象、房管、安监、城管、消防、行政审批等职能部门。